La labor del instructor sumariante

1.- Por aplicación de las facultades otorgadas por la Ley (art. 71, 72, ley de Contabilidad –Decreto Ley 7764/71; su reglamentación, Decreto 3300/71, texto según decreto 5612/84), el Contador General de la Provincia conserva para sí la posibilidad de delegar en agentes de la Administración la tarea de instruir los sumarios que él mismo ha resuelto ordenar, en los casos de perjuicio fiscal comprobado o a comprobarse.

La instrucción implica inicialmente la acumulación de prueba de cargo, esto es, la incorporación de los elementos necesarios destinados a adoptar una posición administrativa sobre al hecho investigado. Los medios determinados por la ley para esos fines son similares a los establecidos en la generalidad de los procedimientos.

Le ley pertinente no es casuística: la reglamentación del art. 72 de la Ley de Contabilidad establece un parámetro general del procedimiento, remitiendo al detalle que corresponde –teniendo en cuenta que es un proceso necesariamente reglado- al contenido del sumario disciplinario (Reglamentación art. 72 Ley de Contabilidad, Decreto 3300/71, texto según decreto 5612/84, punto 4; El procedimiento dispuesto por la Ley 10.430 -Estatuto para el personal de la Administración Pública Provincial- su Decreto Reglamentario o la Ley y Derecho Reglamentario que eventualmente los sustituyan, serán de aplicación supletoria para la sustanciación de los sumarios); en la actualidad, la reglamentación de la ley 10.430, según texto de la ley 11.758, resulta de la vigencia del Decreto 4161/96.

En función de la lógica que impera en el plexo normativo vigente, esta última reglamentación establece un parámetro: los instructores sumariantes deberán ser, preferentemente, de categoría igual o superior al sumariado (Reglamentación art. 92, Ley 10.430; Punto XIII. Para el cumplimiento de su cometido, los instructores deberán revistar preferentemente en categoría igual o superior a la del agente sumariado y tendrán título universitario de abogado, escribano o procurador.)

La inteligencia de la norma se desprende del contexto en que la misma se aplica: siendo el instructor el primer evaluador de la conducta del funcionario, debe –al menos- estar en su misma posición escalafonaria.

La técnica legislativa usada, cuando señala “preferentemente” obedece, se estima, a que el legislador ha observado la imposibilidad cierta de cubrir todos los procesos sumariales posibles con agentes de alto rango.

No obstante, la pretensión –aunque ideal- es plausible: la instrucción de sumario y la determinación de responsabilidad consecuente es la resultante de una ingeniería, en la que, solo quien tiene competencia y jerarquía para analizar –propia de una pirámide organizacional- determina y establece, situaciones jurídicas.

Distintas son las situaciones en que se presentan para el instructor, y que resultan comprensivas en el marco de esta lógica:
1) En la acumulación de prueba de cargo, las decisiones son de exclusiva competencia y responsabilidad del instructor sumariante (Reglamentación art. 72, Ley de Contabilidad, inciso 1)
2) El instructor se dirige a funcionarios de mas alto rango, requiriendo informes o solicitando acciones, sin necesidad de respetar la vía jerárquica (reglamentación ART. 92, Ley 10.430; LXI. El instructor está facultado para requerir, mediante oficio, los informes que estime necesarios para el esclarecimiento de los hechos y sus circunstancias, no resultando necesario para ello seguir la vía jerárquica. Los organismos requeridos deberán contestar los informes dentro de los Dos (2) días de recibido el oficio).
3) Puede solicitar sanciones en caso de incumplimiento de los cometidos que indique. (cit. Art, LXI. El incumplimiento de esa norma por parte del responsable del organismo, lo hará incurrir en falta grave. Si por razones fundadas, para suministrar el informe pedido se necesitare un lapso mayor, deberá comunicarse de inmediato esta circunstancia al instructor:) En igual sentido propone penas para los funcionarios que, debidamente notificados, no se presenten a declarar.
4) Asume la responsabilidad (administrativa, disciplinaria e inclusive, penal) de sus decisiones, a través de su única firma
5) Determina el status jurídico inicial de la persona cuya conducta se analiza –auto de imputación, en su caso-. Status que, mas allá de la necesaria evaluación posterior de los organismos competentes (Contaduría, Tribunal de Cuentas) resulta imprescindible en el marco del procedimiento vigente, para la continuidad del proceso y eventual determinación de cargo.

Conteste a la normativa vigente, la primera etapa del proceso concluye en una evaluación del Instructor (sea el propio Contador –art. 71 y 72, Ley de contabilidad- o aquellos a quienes les haya delegado la tarea), que podrá instrumentarse en :
· un informe conclusivo si no existiere, a su entender, perjuicio fiscal; o si existe sin que haya encontrado responsabilidades en agentes de la Administración
· en el dictado de un “auto de imputación”, mediante el cual le formula un cargo a un funcionario.

Ambas situaciones configuran un elemento necesario a los fines de la continuidad del proceso, resultando un paso imprescindible para las etapas subsiguientes –resolución del Contador, fallo del Tribunal de Cuentas.

2. - Las especiales características del sumario de responsabilidad por perjuicio fiscal también son determinantes para este análisis: en esta clase de procesos, el examen inicial se refiere a hechos –circunstancias que posicionan al Estado en un gravamen económico que no debió soportar- para terminar juzgando las conductas de quienes pudieron haberlo ocasionado.

Por la naturaleza propia de lo señalado, las responsabilidades se determinan a través del análisis de roles y competencias; advirtiendo que –por obvias razones- son las funciones jerárquicas aquellas que mayor se exponen.

Coherente con esto, la estadística demuestra que los cargos que se formulan son, en su gran mayoría, determinados en cabeza de personal con función y eventualmente, en agentes que, no teniendo ese rango, ha asumido especiales responsabilidades.

Lo señalado condiciona la labor del Instructor: a partir del hecho a investigar, se efectúa una evaluación que conduce, en la escalera escalafonaria pertinente, a la observación, desde allí, de las conductas necesarias para la configuración del perjuicio. Obviamente, solo aquellas que tienen competencias especiales, merecerán el reproche que conducirá a la formulación de un cargo.

De lo expuesto se desprende que no en vano la ley determina en cabeza del Señor Contador de la Provincia, no solo la competencia para ordenar la instrucción del sumario, sino también, la posibilidad de que él mismo lo instruya –conforme art. 72, Ley de Contabilidad, El Contador de la Provincia o los funcionarios en quienes delegue la instrucción sumarial a que se refiere el artículo 70, podrán tomar declaraciones indagatorias a los presuntos responsables, hacer comparecer como testigo a cualquier agente y citar a los mismos efectos a particulares, pedir a cualquier órgano administrativo la exhibición de libros y documentos, copia legalizada de éstos y otras constancias e informes sobre los hechos investigados-. La delegación solo es entendible, en el marco del ordenamiento normativo aludido, en funcionarios de determinada jerarquía.

El razonamiento importa suponer que el Instructor deberá revestir una condición profesional –abogado, escribano o procurador, señala la ley- y una alta jerarquía, para así respetar el esquema aludido; si bien la ley no castiga con nulidad lo actuado –en caso de contrariar estos presupuestos-, se advierte necesario respetar el orden y la función que las distintas estructuras administrativas prevén, para permitir el adecuado análisis de las conductas en examen. La lógica jurídica determina que el análisis que el sumario impone, sea realizado por agente calificado jerárquicamente para juzgar a un funcionario y evitar el pseudo-escándalo que lo contrario a ello supone.